牛山久仁彦

○参考人（牛山久仁彦君）　この度は、参議院行政監視委員会における貴重な発言の機会をいただけましたことに、大変光栄に存じますとともに、感謝申し上げます。 　私は、大学で地方自治を教えておりますけれども、あわせて、自治体行政の在り方、あるいは各自治体等の審議会で自治体の在り方などを考えているところでございます。私からは、近年の状況を踏まえた上で、国と地方の役割分担をめぐってお話をさせていただければというふうに思っております。 　地方分権改革が一九九三年に衆参両院で決議されまして、自治体の自律的で主体的な在り方を実現することが目指されてから三十年がたとうとしております。この間には、阪神・淡路大震災、中越地震、東日本大震災、熊本地震、さらには今回の能登半島地震等、激甚災害が相次いでおりますし、またさらには、新型コロナのパンデミックやウクライナ紛争など、世界規模での災禍が相次いでいるところでござ

○参考人（牛山久仁彦君）　青山委員の御質問、大変ありがとうございます。 　まさに御指摘のように、私も危機管理に関する自治体の防災研究等を進める中で、どうしてこういうふうになってしまったのか。つまり、群発地震がこれまでもある中でこれだけの被害が生じることを防げなかったのかというのは、当然重要な課題として認識しているところでございます。御指摘の自治の格差という言葉を大変私も重く今受け止めさせていただきましたけれども、要するに、一つは財政面での格差、それからやっぱり人口減少という中で地域、地方がどんどん衰退しているような状態、この中で今回の被害の拡大というのも生じてしまっているのかなというように考えているところでございます。 　その意味でいいますと、先ほどから申し上げておりますが、やはり一つは、自治体行政のやはりその問題意識でありますとか、あるいは政策への取組、こういったことについてやはり一

○参考人（牛山久仁彦君）　ありがとうございます。 　先ほど私のお話の中でも一部触れさせていただいたところでございますが、まず一つには、この法案等がこれから具体的に出てくる中で議論しなければいけないというふうに思ってはおりますが、自治事務と法定受託事務について整理をし、自治体の自治事務についての関与はこの指示は行わないという形で整理してきた経過がございます。 　これを、まあ地制調としては非平時という言葉は使っていないかもしれませんが、議論の中で言われている、また牧原先生が先ほどおっしゃられた非平時について、どういった状況になればこの自治事務にまで、自治事務も含めてこの指示が及ぶのかというのが、この非平時という言葉が私はよく理解できなくて、例えば緊急事態とか、そういった問題について憲法などを含めて議論があることは十分承知しておりますし、またそういったことが必要である場合も、戦争でありますと

○参考人（牛山久仁彦君）　ありがとうございます。 　おっしゃられましたように、これから今後も大規模な災害あるいは場合によってはまたパンデミックとか、様々な事態あるいは緊急事態に該当するようなことが起こってくるかと思います。 　そういった中で、やはり私も、先ほど人羅参考人がおっしゃられたように、この非平時という考え方が非常に分かりにくいと思うんですね。つまり、本来であれば緊急事態というふうなことについて法制度整備などをしていくというのが筋だろうというふうに思っておりますので、その際に、この非平時というのがその事態とは何が違うのか、また、どういう事態に対してどんな対応を取るのかというのは明確でない。そういう意味では、何ですかね、先ほども御指摘がありましたが、最大のこの一般法である地方自治法の改正が何を目指しているものなのかというのがもう少し明らかになる必要があるというふうに考えております。

○参考人（牛山久仁彦君）　ありがとうございます。 　私も、自治体の様々な計画策定に今も関わらせていただいて勉強させていただいているところでございますが、確かに最近、学会等や研究者の間でも、この自治体計画の策定が非常に大きな負担になっていて、まあ義務化されているといいましょうか、義務化されている計画がたくさんありますので、この計画策定で疲弊してしまうというようなところは確かにあるのかなというふうに思っております。 　ただ一方で、そのことは間違いではないのかもしれませんけれども、やはり自治体が自らの将来について様々な行政分野で計画を策定していくことの重要性は非常に重要であると思っておりますし、そういった見通しなく行政運営をするということは、私はやっぱりこれはあり得ないことだというふうに思っております。 　その意味では、その自治体が計画策定に当たっても様々な工夫、例えば地域の住民の皆さんの

○参考人（牛山久仁彦君）　ありがとうございます。 　ただいま御指摘のなり手不足につきましては、無投票当選でありますとか、あるいは定数割れ等々がとりわけ小規模自治体で深刻になっているかというふうに思います。 　やはり、もちろん活性化を目指して様々な取組を国も法令改正等を含めて議論されてきましたし、また自治体でも様々な手を打っているところでございますが、ただ、なかなかなり手が出てこないというふうなところは深刻な課題になっているかと思います。 　その意味では、私はやはり、だからといって自治体議会の意義を小さくするのではなくて、やはりむしろその地域の行政に対して住民の皆さんが関心を持っていただけるような、そういう議会運営にしていく必要があるということで、議会活性化等にも議論に参加させていただいているところでございます。 　その際にやはり非常に大きな問題は、やっぱり若者とか、それから、まあ女

○参考人（牛山久仁彦君）　ありがとうございます。 　御指摘のように、自治体行政が非常に厳しい現状にあるというのはこれはおっしゃるとおりで、財政的にも、また人材等々の面でも、今後考えていかなければならないことかというふうに思っております。 　その一方で、御指摘のその最適な自治体の規模といったものについて議論することは大変有意義であるというふうには思いますけれども、ただ、日本の、やはり先ほど青ケ島のお話が出ましたけれども、やはり島嶼の極めて困難な状況にある中で、そこの合併がどうなのかとか、あるいは、本当に、私は長野県の出身なんですけれども、この山と川と盆地等々で隔てられた中で、そういった自治体、大分平成の大合併で合併が進んできたとはいいながら、やはりなお合併困難であるというふうな地域も存在するところであります。 　そういったところが、例えば役所がなくなることで一層の人口減少を招くといった

○参考人（牛山久仁彦君）　ありがとうございます。 　確かに、自治体の窓口業務というのはその対応する職員の能力とかあるいは習熟度等々によっても左右されますし、また、御承知のように、自治体も大分職員の数が減らされている等々で嘱託職員等の窓口対応も増えておりますし、それがさらに災害時になりますと非常に厳しくなるというふうなことではないかと思います。 　その点では、先ほど私の方では自治体の広域連携の話も少しだけ触れさせていただきましたが、やはり東日本大震災のときでも、各地ヒアリングやいろんな状況を伺わせていただくと、やはりこの市町村の支援ですね、やはり窓口業務に慣れているという意味では市町村職員がどれだけ応援に入れるかとか、そういったことが一つ大きな課題になっているということと、その際に、訓練ですね、他自治体で窓口やるわけですから、その際に住民との関係などについてはやはりハードルがあって、その

○参考人（牛山久仁彦君）　ありがとうございます。 　定住自立圏、連携中枢都市圏、新しい試みとして国の方でも進めておられるということだと思いますけれども、ここの事前資料にはちょっとお示ししていなくて恐縮なんですけれども、別な論文で、定住自立圏とそれから連携中枢都市圏が人口のダムになっているかどうかというのを少しデータで整理したものがございまして、連携中枢都市圏については、その段階ではまだ制度発足から時間がたっていなかったので明らかなことは言えないんですけれども、定住自立圏については、残念ながら人口のダムには余りなっていないというふうなところがございます。国におかれましては、こういったことによって人口の東京圏あるいは大阪圏や大都市圏への流入を防ごうということなんですけれども、なかなかそうなっていない現状があるということが分かりました。 　そういった意味では、本当に地方の中核的な都市をどうや

○参考人（牛山久仁彦君）　御質問ありがとうございます。 　私は、先ほどから申し上げておりますように、指示権については慎重に審議すべき、議論すべき内容だというふうに考えております。 　国と地方が対等になったのかというふうなまず大きな御質問でありますけれども、確かに国と地方が実際、現実の場面で、例えばこの間のパンデミックの問題でありますとか、あるいはマイナンバーカードの交付の問題でありますとか、にわかには対等とは言えないというふうに見える事象が多々あるのかなというふうに思っておりますし、自治体の現場でも、最近は国からの様々な要請等に基づく仕事ばかりが増えているというふうな感想も聞くところでございます。 　ただ一方で、例えばこの間様々な国と地方の係争処理等もあり、まさに今のお話のように、沖縄県のように不本意な結果に終わった場合もありますし、また一方で、やはり国にとっても不本意に終わった国、