早稲田大学政治経済学術院教授

○参考人（小原隆治君）　早稲田大学の小原でございます。おはようございます。 　本日はお招きいただきまして、ありがとうございます。国権の最高機関である国会でこのような意見陳述の機会を与えていただいたことを大変光栄に存じております。 　お手元に資料をお配りしております。それに沿いましてお話をさせていただきます。 　今回のアウトラインは、始めにから終わりにまでお示ししているとおりでございます。 　最初に、問題の限定ということでございますが、地方自治法改正は三本柱があると言われておりますけれども、その中でも特例的な関与、新設の第十四章の中で規定されております、つづめて申し上げますが、その重大事態におけるいわゆる補充的な指示、あるいは指示権の新設に関してその問題点を申し上げたいと思います。 　最初に、一番、地方自治の本旨と書いてございます。 　しばしば、一九九九年公布、翌二〇〇〇年施行の

○参考人（小原隆治君）　御質問ありがとうございます。 　地方自治の本旨条項という昔々のお話から始めましたけれども、戦前は国が上であって自治体は下であるということでありましたので、地方自治法の基になっている戦前の法制というのは、市制町村制ですとか府県制、郡制ですとかございましたけれども、さらに、国が自治体に対して官の監督を加えなければならないということで、地方官官制という勅令もございました。 　その中で、国が自治体に対して関与をしていく、その表現というのは監督という言葉でございました。監督というのは上下というのが大前提になっておりますのでそれを使ったわけでございますけれども、戦後、憲法が定まり、地方自治法が定まって地方自治の本旨がうたわれて、その中で監督という言葉を変えてまいります。よく皆さん御存じだと思いますけれども、地方自治法を私が作りましたという具合におっしゃっているのはこれまた自

○参考人（小原隆治君）　ありがとうございます。 　立法事実に関連しまして地方制度調査会の議論などで幾つか例があって、その一つはダイヤモンド・プリンセス号事件ということでございます。それから、先ほど地制調の議論の中では立法事実関連では出ていなかったかと思いますけれども、一斉休校、安倍内閣総理大臣による一斉休校の例を先ほど出しました。 　つまり、今回の法改正で補充的な指示をつくる、さらに、国と自治体間でかくかくしかじかの情報交換、情報流通をする、そういう制度をつくる、それができたとすると、ではダイヤモンド・プリンセス号事件はどのように打開できたのか、それから一斉休校は、あれに法的根拠があればうまくいったという話なのか、そういう立法事実関係の綿密な検証がない限りは今回の改正に進んでいいのだろうかということを私は切実に思っております。 　以上でございます。

○参考人（小原隆治君）　今、小沢委員がおっしゃった後段の点はそのとおりだと思います。 　さらにその上で、関与の一般類型関連のお話をいたしますと、補充的な指示、先ほどめったに使うものじゃないという、では何で設けるんだというお話をいたしましたけれども、そのめったに使うものではない補充的な指示が発動した場合、発令された場合どうなるかというと、幾ら緊急事態であっても、それは一般的な関与の類型の中で、自治事務であれば必要な手続を経た上で最後は違法確認訴訟をしていく、法定受託事務であれば違法確認訴訟もできますけれども、最後は裁判を通じて代執行をするということになってまいります。 　そうすると、もう一刻を争う緊急事態のときに、従わないから、であれば違法確認訴訟をするのかと、代執行するのかと、そんな悠長なことをやっていられるのかと、こういうことになりますので、結局は、一体その指示というのは何のためにす

○参考人（小原隆治君）　ありがとうございます。 　先ほど、末尾で急いで申し上げましたけれども、地方制度調査会で、国会の関与ということに関して議論はありはしたけれども十分な議論というわけではなかった、機動性に欠けるから国会の関与はスルーしていいのだと、そういう議論があったわけではないということでございます。地方制度調査会の委員の中で、個々のメンバーで国会の関与について強い問題意識を持っておられる方は牧原先生始めとして何人もいらっしゃるということは分かっておりますけれども、調査会の中では十分な議論がなかったにもかかわらず、国会では、いや、そうではなく機動性に欠けるという議論があったのだということで、国会の関与を弱めていくというのは、そもそもでいえば、国会の最高機関としての権限を損ないかねない重大な問題であるという具合に認識をしております。 　以上でございます。

○参考人（小原隆治君）　これまでの知見ではなかなか想定しにくいそういう問題にどう対応していくかというときに、今回の、ある意味では、大きな犠牲者は出ましたけれども、重大な例が、一つの先例というものができましたので、それをこつこつ、これは日本に限らずということになりますけれども、例えばイギリスではロックダウンをしたけれども、そこにどこまでの効果があったのか。果たしてインペリアル・カレッジ・ロンドンの専門家チームのレポートはどこまで適正であったかということもございましょうし、日本の場合でいいますと、では、専門家がいらっしゃって、尾身先生ほかいらっしゃって、そのアドバイスがどのようなものであったかという検証が欠かせない。 　政府の中に置かれました新型コロナウイルス感染症対応に関する有識者会議というのがございましたけれども、そして、その議論というのは地方制度調査会の中でも踏まえた形で行われていたと

○参考人（小原隆治君）　失礼しました。 　その根拠法を作ろうとすると、一般法の中に地方自治法で設けるというふうなことになりかねないので、この法律に基づいていればできますよということになるので、そこはどういうふうに必要なのかな、ちょっと私は、そこのところはどうかなという疑問を持っております。

○参考人（小原隆治君）　しばらく前の論文をお読みいただきまして、大変ありがとうございます。 　今回の補充権、ごめんなさい、補充的な指示権の問題とリンクしませんけれども、直接にはリンクしませんけれども、現場の自治体が小さくて困っている、だからますます合併だというようなことではなくて、既存の事務組合、広域連合、その他の仕組みによって、定住自立圏や連携中枢都市圏がどうしても必要というふうには私は必ずしも思いませんけれども、ソフトな連携の仕方によっていろんな対応ができているし、実際できてきたし、それは不十分であったかもしれないけれども、震災対応でも、それからコロナ対応でも、自治体は随分やることはやってきたという具合に認識をしております。 　以上でございます。

○参考人（小原隆治君）　ありがとうございます。 　私は、もう端的に申して新設の第十四章は要らないと思っておりますので、そもそもどういう規定をするかという、その規定自体も要らないという、全体が要らないので、というふうに思っておりますけれども。 　それで、その自治事務に対しての関与ということに関して、繰り返しになりますが、結局、それは新十四章で新しい特例的関与はできましたけれども、その後、指示に従う、従わなかった場合にどうなるのかということは、それは既存の、現在でいいますと、第十一章でしたっけ、関与の類型で定められているそのとおりということでございますので、違法確認訴訟があり、自治事務の場合は代執行すらできない、しかしそんなことしていれば緊急事態には間に合わないという、そういう話かと思います。 　以上でございます。

○参考人（小原隆治君）　ありがとうございます。 　先ほど西田委員に対するお答えでちょっとフィットしていないお答えをしたかなと思いまして、そのお答えの補充と併せてお話ししたいと思いますけど、リーダーシップをどう考えるのかと、こういうお話ございました。 　それで、政治のリーダーシップで特に法的な枠をはめずにということですけれども、それが暴走しないためには、やはり法というよりも政治の範囲で国会できちんとチェックを掛けていく。その場合には、牧原参考人おっしゃったように、事後の検証もきちんとやることも含めてそういうパッケージになるであろうし、仮に法的に一般法として指示権を設けるということになると、それは法的に国会がどう関与するのか、事前か事後か、報告か承認か、あるいは全てかということでパッケージで枠をはめていくという、その政治の世界と法の世界で切り分けて考えればよろしいのではないかという具合に思