牧原出

○参考人（牧原出君）　牧原と申します。行政学を専攻しており、総務省の自治体戦略二〇四〇構想研究会の座長代理を務めた後、その報告書を受けた第三十二次、三十三次地方制度調査会の委員を務めました。 　そうした経験から、本日は、とりわけ第三十三次地方制度調査会の一委員としての関わりの中で個人的な見解を申し述べることにさせていただきたいと思います。 　また、この参議院では、二月二十六日の行政監視委員会で地方自治法改正について意見を申し上げました。法律案が国会に提出される前ではありましたが、大変有意義な質疑の時間であったと考えており、本日そこに出席された方もいらっしゃるとは思いますが、繰り返しを恐れずに私なりの見解を申し上げさせていただきます。 　まず、最初に申し上げたいことがあります。非平時の問題を議論するに当たりまして、私にとっては、東日本大震災の被災地の大学でごく小さな部局の責任ある地位に

○参考人（牧原出君）　新型コロナにおきましていろいろな問題があったということで、国としてまずその検証をするということで、一定の検証を政府はしましたけれども、やはりそれではまだ十分ではないという部分があるかと思います。 　しかし、片や感染症対策の方で、今、新型インフルエンザ等の対策の行動計画が国で作られていて、その行動計画の案を見ますと、かなりこれまでのコロナの問題を受け止めて、実際、国と自治体がどう今後起こり得る感染症に対して対応すべきかということを詳細に検討しています。その意味で、一定の検討は私はなされているんだろうと思います。 　しかし、今後この先に、自治体の方で更に行動計画を考えていくということになったときに、総合行政としての地方自治体において感染症対策をどのようにもう一度問い直すかということがやはり問われていると思います。それはまた個々の自治体の問題なんですけれども、では、その

○参考人（牧原出君）　補充的な指示が考える場面がどういう場面かということを具体的な事例の下で説明することはなかなか難しいのですけれども、今までも御説明申し上げましたけれども、国と自治体との間での様々なコミュニケーションがあって、その中で自治体の側から国へのいろいろな応援の要求などもあるだろうと思います。そういった中で、本来ならば、地方自治の下で各自治体が十全に対応することはやはり望ましいと思います。 　ただ、広域的に問題が起こった場合に、やはり、例えばそれは都道府県で一定の圏内の市町村の調整をするということもあり得ると思います。その場合、国が一定のそれを応援するということで指示を出すということは全くないわけではないだろうと思うんですね。国が直接個々の自治体に対して指示権を行使するというものも規定されていますけれども、それは、例えばそういったものがあった、そのまたその先に起こることではない

○参考人（牧原出君）　ほとんどの場合が、これまで起こってきた場合が、補充的な指示を行使する必要のないような非平時だったと思います。特に、特定の地域で非常に大きな甚大な災害、今の能登半島地震もそうだと思いますけど、そういう場合では、その地震に被害を受けていない地域が圧倒的に多いわけですから、その自治体同士で非常にその応援ができるということだと思うんですね。 　ですので、多重防御といいますか、いろいろなその応援の仕組みはあっていいと思うんですけれども、国が全体として応援を、応援の仕組みを考えて調整するというのは、先ほども申しましたけれども、特定ではなくてかなり広い地域でいろいろな問題が生じて、問題が生じているということだと思います。 　ですので、まずは、自治体間のいろいろな連携の中で応援をする仕組みがあるので、まずそれを活用していく、国はあくまでもそれを後ろで見ているというのがまず第一の段

○参考人（牧原出君）　今御指摘いただきましたように、国と地方、双方向的にやはりコミュニケーションをしていかないといけないということでありまして、実際には、非平時になれば当然そういうやり取りはすると思います。ただ、そこから先どういう取組ができるかということになるわけですけれども、先ほど一つの例として一対一の連絡体制と言いましたが、これ、あくまでも都道府県と政令指定都市だけです。これがもし千八百のその自治体全てとなると、なかなかそれは難しいと思うんですね。 　ですから、どういう形で、先ほど３Ｄ的にと言いましたけれども、その地域地域でどういう問題が起こっているか、それをどういうふうに国が把握するか、あるいは自治体がしっかり問題を伝えられるかということは、これまで非公式な形でもいろいろなやり取りはあるし、そういう会議はあるわけですけれども、こういう非平時に向けてどういうふうにそういう仕組みを構築

○参考人（牧原出君）　今、国会報告の修正が衆議院でなされたということについての私の意見ということでございますけれども、やはり私はそれは条文化されるべきだと思っておりましたので、先ほども申しましたけれども、非常に良かったことだというふうに思っております。 　なお、実は、地方制度調査会の中での議論で、閣議決定が不要であるという意見もありました。実は私自身も、首相が、首相のみが指示権を行使するという場合であれば閣議決定は不要なのかもしれないというふうに考えていた時期もあります。ただ、最終的にそれは担当大臣ということになりましたので、担当大臣であるならそれは閣議決定必要だというところまで来て、多分今回は国会への報告まで修正という形で条文化されたんだと思います。 　検証につきましては、様々な意味で検証ということが必要になってきているというこの状況の中では、私は何らかの意味で法律化することは望まし

○参考人（牧原出君）　松本大臣のまとめは一つの方向だとは思います。 　ただ、私はこの問題は、今回のような指示権というものがもし規定されていれば、特に本当にあのような形で一斉休校したのかということだと考えています。休校要請ぐらいは仮にできるとしても、全国一斉である必要はなかったのではないかとか、あるいは木曜日のあの夕方に翌週からというのが、そんなに早急にする必要があったのかと、こういったことがいろいろ問題になっていたのではないかと思いますが、どうもそのプロセスを見ていると、余りそういうことを考えずに要請が出されたようにも見えるということで、やはりその法律があれば、その要件を一つ一つクリアしながら、どこまでの要請がふさわしいかということを考えるということになるのだと思います。 　そのような意味で、こういう形での指示というものを出すということは私は望ましくないということを申し上げたというわけ

○参考人（牧原出君）　まあ何とかここまで来たのかとは思っております。まだいろいろな論点ありますけれども、少なくともまだ細目が詰められていないということで、特に私は第三者機関の在り方が重要だと思っていますので、これはなかなか詰めるのに時間が掛かると思いますけれども、しっかりと詰めて、再来年の一月一日から施行ということだと聞いておりますので、それに向けてしっかりと議論を進めていただきたいと思います。

○参考人（牧原出君）　私もこの条文については、まだ、この条文の準備した側ではございませんので、私の考えを述べれば、やはり、いわゆる国民の安全に重大な影響を及ぼす事態において、都道府県も市町村等にその意見を求めていることはできるということだと思います。 　それはやはり、その後の事務処理の調整の指示を受けたときなど、都道府県の側から一定の、都道府県の側が一定の対応をする必要がある場合が出てくるということもあって、そういう情報共有を努めているということだと私は認識しております。 　やはり、意見の提出、意見表明ということを通じて、国、都道府県、市町村で可能な限り情報を共有した方が、指示をするかどうかにかかわらず対処できるということではありますので、そういう意味で、この条文が有用であるということが望ましいのではないかと思います。

○参考人（牧原出君）　広域の見地というのは、その都道府県、各都道府県内で、の中で市町村を超えた事態が生じた場合に、都道府県が調整をするように国が指示をするということであろうと考えています。ただ、これは、ここで想定されている事態が、今お話しになったような先島のような事態と関係するとは私は考えておりませんので、やはり、これは将来、先ほどもお話ししたような、かなり限られた非平時においてそういうことが必要になるかどうかということであろうと思います。 　拒否できるかどうかということに関しては、事実上の拒否は私は幾らでも可能だろうと思っています。ただ、法律上、それを拒否した場合、どういうその次の局面が進むかということは問題になるわけです。例えば、先ほどの一斉休校のような、仮にそういう指示が出た場合ですが、翌週なので、翌週その休校するかどうかを決めるときに拒否すれば、これはもう裁判になったとしてもそれ